经营性资产或成国资立法重点

　　据悉，国资法日前已被列入十届全国人大常委会立法规划年度立法计划。目前该法正由财经委组织起草，已拟出草案。不过，对于它是否会在短期内出台，知情人士依旧并不看好。实际上，就该法而言，一些焦点业已取得共识，但更为艰涩和复杂的问题还正在考验决策层的智慧。

　　共识：小国资法

　　据本报记者了解，“国资法”整个体系或将大体分为国有资产经营管理机构；国有资产的经营、管理与转让等；还有国资经营预算等几个方面。比前期情况有所进展的是，目前国资法将最可能圈定“经营性国有资产”作为主要立法对象。

　　“一直以来对《国有资产法》到底是基本法，还是只针对某一部分国有资产，比如对国有企业财产进行规制的问题上，存在一些不同看法。”参与国资法起草的中国政法大学研究生院副院长李曙光教授指出，“为了和市场经济法律体系有所协调，从立法角度、法律科学性、战略性的角度，原来设想的国资法应是一部涉及到所有国有财产来源、界定、确认、转让、出售、交易、处置等方面的法律。但实践中，由于种种原因，这部法律不可能一步到位，所以选择逐步完成的方式值得考虑。”

　　换句话说，现在已基本达成共识的是，可以从做“小国资法”起，也就是针对经营性国有资产的法律，再往大的方向走。

　　另一方面，经营性国有资产到底应包括什么？这依旧是一个争论点。

　　李曙光教授指出，经营性国有资产的概念之间存在很大区别，现在基本把金融国资排除在外，“金融性、国防性的国有资产是否应包括于其中，还是只包括工业性国有资产，这一范围还没有完全确定下来。范围越小，最后将可能成为国资委的部门立法，国资委自身有国有资产监管条例。那么，有没有必要在这之外再搞一个法律？”

　　对此，另一位国资法起草小组的专家组成员中国政法大学的刘纪鹏教授的观点却是，应立一部以经营性国有资本为主，具体而言是国有经营性净资产为主的国有资本法。“只有这样才更有利于约束三级出资人在企业中持股的国有股东及其管理机构，也有利于国资委走出婆婆加老板的窘境。”

　　症结：国资经营管理机构定位

　　国资法中将设置关于国资经营管理机构的部分。从目前的情况来看，毋庸置疑，自国资委成立以来，改变了我国对工商业国有资产五龙治水局面。国有企业，特别是央企，从业绩迅猛增长到现代企业制度的改革、整体上市改革等取得了明显的成效。

　　但从整体上看，对我国国资的监管还并未完全改变“多头管理的局面”。据刘纪鹏介绍，目前我国有主要经营业务的国有资产主要分布在四个方面，其一是国资委管理的155家中央企业，净资产在6万亿左右；其二是80多个部委下面的企业，净资产在1.5万亿左右，其三是铁道、邮政、烟草这三大行业；其四是中投公司下面管理的国有金融企业，改革前资产在1万亿以上。

　　他认为，就国资监管而言，现在等于出现了三类国资委。即叫委的国资委、部办国资委以及中投公司这类私办国资委。“当前产业资本和金融资本正处于高度融合的阶段，现在严格的区分开几乎已不可能。架构一个既能管产业又能管金融的国资委值得考虑。但是否要构建一个统一的国资委，各部门还未讨论出结果，这正是国资法难出台的关键因素之一。”他说。

　　此外，国资委的定位问题，各部门也存在不同看法。按当前设置，国资委作为授权的国有企业出资机构和管理机构，似乎也应名正言顺地继续集股东、监管者于一体。

　　这样又可能诞生新问题。李曙光教授认为，国资委一体兼顾立法者、老板、行政管理者以及出资人、经营者的角色，这在法律关系上是不清晰，且相互冲突的。

　　而用刘纪鹏教授的话来说，就是“现在国资委若作为国有资产的监管者，只监管工商企业，有负于国资监管机构之名。而他要做155家企业的出资人，恐怕企业太多，资产太庞大，涉及行业也过多。”

　　是否要扩大国资委的监管范围，并拆分国资委的权责，成为该法迟迟难以出台的症结所在。

　　创新：理顺关系 明确权责

　　由此可见，国资法在编制时，需要统筹考虑的问题相当之多。作为社会主义市场经济体制下第一部有关国资的大法，毫无经验可循。

　　从专家的角度来看，在解决国资经管机构定位问题时，在企业和监管机构之间架构一层新的出资人是一个解决之道。

　　刘纪鹏教授指出，目前国资委正逐步构建一些大型的集团式的国有资产经营管理主体，诸如宝钢、诚通等。这类企业的最大股东还是国资委。但如果把国资委监管之外的，由财政部等主管的有经营性业务的国有资产收编进来，谁当出资人，会出现争议。所以，首先在这之间架构一个新的层次，或许值得考虑。这样，国资经管机构也就只保留下了监管职能。这也得到一些专家的认同。

　　此外，我国前不久开始实行国有资本经营预算制度，但国有资本预算的收入最终还是放在了财政部。

　　“实际上现在若作为出资人，出资人本应享受红利，也就是说分红应该到国有资本这一库里，但当前国资委管辖的领域有限，所以决定权还是归给财政部。如果现已构建起来国有资本经营公司，那么就可以将红利留在这些公司，再由一个统一的国有资产经管部门来调拨。”刘纪鹏教授认为。

　　当然，如何确定国有资产经管机构的权责，还有待进一步通过实践和讨论来解决。

　　然而，正如李曙光教授所言，制定国资法先要考虑与《宪法》、《物权法》的协调，涉及到市场经济基础的法律应该是有关产权的。

　　产权这一块由《宪法》作出原则性规定，然后再由四部法律作基本规定，即《物权法》、《国资法》、《土地法》、《税收基本法》。《物权法》着重规制、界定、确认、保护私人的产权；而《国资法》则主要规制、界定、确认、保护国有财产。一切都说明我国对国有资产妥善经营和保护已提到相当高度。

　　“尽管目前把经营性国有资产纳为新法重点，但有关国资的法律应是一系列的，连贯的。因为我国还存在大量需要归置的国有资产，如资源性的、行政事业单位、甚至海外庞大的国有资产。”李曙光说。

这部未出台的国资法，还只是迈出了其中第一步。